Gobierno Lula 3: ¿continuidad o ruptura?

Una análisis de la politica económica del tercero gobierno Lula

David Deccache 3 dez 2024, 13:58

Artículo publicado originalmente en el número 45-46 de la Revista Movimento, enero de 2024.

1. Introducción

Transcurrido el primer año del tercer gobierno de Lula, ya es posible avanzar en el debate sobre la caracterización del proyecto económico en curso de forma más rigurosa. Para hacerlo, no basta seleccionar y analizar medidas económicas, prescindiendo de la totalidad del proyecto al que se someten.

En efecto, una medida económica analizada de forma aislada, ya sea beneficiosa o perjudicial para la clase trabajadora, ofrece una comprensión limitada y conduce a graves errores. Sin embargo, cuando estas medidas se analizan en su conjunto, se convierten en fundamentales para investigar la esencia económica y la dirección del proyecto en cuestión.

El rigor metodológico y el compromiso con la realidad de los hechos son fundamentales para que el debate sobre la caracterización de la política económica del Gobierno no se reduzca a una confrontación superficial basada en listas de medidas seleccionadas. Un análisis centrado en estos aspectos tiende a no estar comprometido con la ciencia y a menudo sólo sirve para reforzar posiciones políticas preestablecidas.

En este contexto, este artículo pretende contribuir al debate analizando los fundamentos estructurales en los que se basan las medidas económicas propuestas o previstas por el Gobierno.

Una primera observación es que algunos críticos pueden argumentar que es injusto analizar el proyecto de un gobierno únicamente a través del prisma de la política económica, especialmente de la política fiscal. Sin embargo, es fundamental subrayar que el éxito de las iniciativas económicas, especialmente las que persiguen avances concretos para la clase trabajadora, depende intrínsecamente de la disponibilidad del presupuesto de la Unión [1].

Cabe destacar que la disponibilidad presupuestaria condiciona el avance, la obstrucción o el retroceso de diversas luchas históricas y esenciales para la clase trabajadora, entre ellas la lucha contra el racismo estructural, el sexismo y la LGTBIQIfobia. Por ejemplo, ¿cómo es posible enfrentar retos como la crisis climática, la defensa de la reforma agraria y urbana o la reversión de las privatizaciones cuando el presupuesto está limitado por el techo de inversión?

Es difícil pensar en alguna lucha de la clase trabajadora que no esté intrínsecamente ligada a la disputa sobre el presupuesto público. Esta conexión se explora en detalle en el libro “Economía pospandémica: desmontando los mitos de la austeridad fiscal y construyendo un nuevo paradigma económico”, organizado por Esther Dweck, actual Ministra de Gestión e Innovación de los Servicios Públicos de Brasil, Pedro Rossi y Ana Luiza Matos.

2. Medidas económicas consolidadas

En esta sección resumiremos los elementos centrales de las principales medidas económicas adoptadas o anunciadas por el Gobierno en este primer año, para analizarlas después de forma integrada en la segunda sección. Las medidas tratadas incluyen: PEC de la Transición (propuesta de cambio constitucional hecha en el marco de la transición del gobierno); el fallido paquete de austeridad fiscal para 2023; el Nuevo Marco Fiscal; el estudio sobre la revocación de los actuales pisos constitucionales en salud y educación; la mejora de los mecanismos de privatización en el marco del Programa de Asociación para la Inversión (PPI); la reforma del impuesto sobre el consumo; y los objetivos de superávit primario para los próximos tres años. Además, analizaremos medidas concretas que suponen concesiones a la clase trabajadora, pero que en ningún caso comprometen el núcleo duro del proyecto.

2.1 El proyecto PEC de la Transición: propuesta olvidada para mantener el antiguo límite de inversión aprobado por Michel Temer y congelar los pisos de salud y educación

El 17 de noviembre de 2022, el entonces vicepresidente electo Geraldo Alckmin (PSB) presentó al Senado Federal el proyecto del llamado PEC de Transición, elaborado por el equipo económico del actual gobierno.

Un aspecto que suele pasarse por alto en los análisis del proyecto del actual gobierno es que el proyecto del PEC elaborado por el equipo de transición no modificaba el antiguo límite de gasto ni la congelación de los pisos de salud y educación, lo que implicaba su manutención. Además de este elemento estructural, el proyecto contenía propuestas importantes, como la exclusión del programa de transferencias directas (el actual Bolsa Família) de los límites impuestos por el techo de gasto. Con esta excepción, el Gobierno dispondría de un margen adicional de 105 mil millones de reales para gastos, además de asegurarse otros 23 mil millones de reales para inversión pública en 2023. Sin embargo, todos los demás gastos quedarían congelados a partir de 2024. Guarde esta información sobre los pisos de salud y educación, ya que será relevante más adelante.

En vigor desde 2017, la regla constitucional del (antiguo) techo de gasto limitaba el crecimiento del gasto público en términos reales, con la excepción de los intereses de la deuda pública. Sin embargo, durante el gobierno de Bolsonaro, ha habido violaciones de esta regla en todos los años, incluyendo 2019 (antes de la pandemia) y 2022 (año electoral). En la práctica, el techo de gastos demostró ser insostenible debido a su extremismo, situación agravada por la desmoralización causada por el corrupto esquema del Presupuesto Secreto. Era imposible volver al nivel presupuestario anterior a la pandemia; el presupuesto necesario para el funcionamiento mínimo del Estado había cambiado. Por lo tanto, era inevitable introducir algún cambio en la norma y el debate se centró en la cantidad que debía excluirse del techo de gasto.

En su momento, un grupo de economistas progresistas criticó duramente los pilares anunciados por el equipo de transición. Según ellos, las medidas eran excesivamente conservadoras dada la correlación de fuerzas, ya que sólo sacaban de los límites presupuestarios la política de transferencias monetarias, manteniendo la congelación para el resto de áreas, incluida la suspensión de los pisos constitucionales de salud y educación. Este enfoque, argumentaron, implicaría un mayor debilitamiento del Estado en términos de garantía de los derechos sociales. En un artículo publicado en el diario Estado de São Paulo nueve días antes de que se divulgara el proyecto oficial, el grupo sostenía que la mejor alternativa sería sustituir el techo de gasto por una nueva lógica fiscal, fuera del marco constitucional, que garantizara los derechos sociales.

El PEC transitorio eliminará gastos específicos, como el nuevo Bolsa Família, del techo de gasto. Por lo tanto, una serie de otros gastos fundamentales seguirán fuertemente restringidos, lo que podría generar una serie de insatisfacciones sociales en el primer año del gobierno Lula. Un PEC de transición implica (…) la pérdida de una ventana de oportunidad única para resolver estructuralmente el problema.

(…)

Lo ideal, desde un punto de vista político y económico, sería derogar inmediatamente la Enmienda Constitucional 95. Se podría insertar una disposición en la propia PEC para derogar el techo de gasto, indicando que una ley complementaria, que se debatirá el año que viene, establecerá las nuevas directrices presupuestarias del país.

Sin embargo, mismo ante esta oportunidad, el gobierno de transición optó por no derogar el techo de gasto en su proyecto y mantuvo suspendidos los pisos de salud y educación. Como veremos más adelante, el gobierno nunca tuvo intención de reanudar estos pisos.

A pesar de la evidencia, en aquel momento fue fácil para el equipo de transición defender una propuesta tan retrógrada argumentando que no existía una correlación de fuerzas en el Congreso a favor de cambios más significativos y que los críticos eran ajenos a la realidad.

La afirmación de una falta de correlación de fuerzas para la reanudación de los pisos y la derogación del techo de gastos quedó pronto desacreditada. El informe del senador Alexandre Silveira (PSD-MG) en la Comisión de Constitución y Justicia (CCJ) fijó un plazo para que el nuevo gobierno presentase una propuesta para sustituir definitivamente el techo de gasto mediante una ley complementaria, además de garantizar los recursos necesarios para 2023.

En la justificación del informe de la CCJ, en línea con el debate internacional, hubo una defensa explícita de un enfoque keynesiano de la expansión del gasto social y la inversión pública, citando la llamada Teoría Monetaria Moderna. Esta defensa del keynesianismo en el Senado Federal disgustó al mercado y especialmente al ministro Haddad.

Haddad trabajó en el Congreso para eliminar esta referencia keynesiana del informe final. Sin embargo, parece que no logró la correlación de fuerzas necesaria en el Congreso para sacar adelante lo que parecía ser su proyecto esencial: mantener la congelación de los pisos de salud y educación [2].

El PEC fue promulgado como Enmienda Constitucional 126 y, a pesar de la intención del borrador presentado por el gobierno de transición, hubo dos avances importantes: el regreso de los pisos de salud y educación y la oportunidad (ahora perdida) de reemplazar la lógica del techo de gasto con otra política fiscal a través de un proyecto de ley complementario.

2.2 El deseable fracaso del plan de austeridad para 2023

En enero, Haddad se posicionó a la derecha del Congreso, proponiendo la retirada de 50 mil millones de reales ya autorizados para gastos, recursos que podrían aliviar la miseria y el sufrimiento de una población afectada por años de austeridad. Poco se discute sobre cuántos platos de comida o casas se podrían proporcionar con estos fondos, que, insisto, fueron autorizados por el Congreso. Las propuestas de Haddad, sin embargo, no prosperaron debido a la falta de apoyo necesario para imponer su proyecto. En 2023, contrariamente a la promesa de déficit cero, asistimos a una de las mayores expansiones fiscales de la historia, lo contrario de lo que quería Haddad. Esta expansión permitió un avance cíclico en 2023, con indicadores razonables de desempleo y crecimiento del PIB.

Sin embargo, ante el fracaso del plan de austeridad para 2023, la clase dominante y sus representantes aumentaron la presión a favor de una regla fiscal rígida y duradera, una regla que eliminaría la posibilidad de que los gobiernos, incluso bajo la presión de la lucha de la clase trabajadora, destinen el presupuesto público a garantizar los derechos sociales.

Se informó de ello para apoyar análisis serios sobre la caracterización del proyecto económico del actual gobierno, especialmente cuestiones sobre las raíces de la austeridad fiscal: falta de correlación de fuerzas.

2.3 ¿Nuevo marco fiscal o nuevo techo de gasto?

Esta sección pretende demostrar por qué el Nuevo Marco Fiscal (NAF) representa la subordinación de las políticas económicas a una forma extrema de neoliberalismo.

Frente a la engañosa afirmación de que el nuevo techo de gasto es un instrumento de restricción fiscal que requiere un aumento de la fiscalidad para mantener su viabilidad, la realidad es otra: el NAF no impone necesariamente impuestos a los más ricos. Sin embargo, se hace matemáticamente insostenible sin la aplicación de severos recortes del gasto, especialmente en salud y educación, en los próximos años [3].

Esto hace pertinente la hipótesis de que tenemos un verdadero teatro en torno a la tributación de los más ricos dirigido por neoliberales que quieren mantener distraída a la izquierda mientras avanzan en un proyecto de destrucción estructural. Como el teatro que simuló un enfrentamiento con Campos Neto, cuando innegablemente el Ministerio del la Economia y él defienden exactamente el mismo marco teórico, diagnósticos y soluciones para el país – las diferencias están sólo en la calibración de las variables.

La culminación de este proceso fue la simulación de que una idea de Temer, intentada por Paulo Guedes y aprobada en 2023 con un informe del diputado abiertamente neoliberal Pedro Paulo (PSD-RJ), era la primera vez que el pueblo vencía y conseguía finalmente la tributación de los super-ricos en Brasil, cuando se trataba de un gran negocio que implicaba una reducción a corto plazo de miles de millones en impuestos adeudados a cambio de correcciones futuras. Este tipo de táctica desmoviliza la lucha, vendiendo al pueblo y a los militantes una victoria que no ocurrió. El economista Eduardo Moreira trató el tema en detalle.

Como se demostrará, el NAF fue diseñado para desmantelar estructuralmente algunos de los derechos sociales más importantes establecidos en la Constitución de 1988. Como quedará claro, no se trata de una mera hipótesis en debate, sino de una conclusión basada en cálculos matemáticos. Se trata de una vehemente reacción ideológica y política contra cualquier proyecto de Estado de bienestar.

2.3.1 Contextualización

Como hemos visto, el Gobierno se vio obligado por la Enmienda Constitucional 126 de 2022 a enviar al Congreso una regla fiscal que sustituyera necesariamente al antiguo techo de gasto. Cabe destacar que esta oportunidad surgió a pesar de la intención expresada previamente en el proyecto del PEC de transición. Por lo tanto, la afirmación de que el gobierno propuso la mejor regla posible, considerando la correlación de fuerzas existente y con el objetivo de sustituir el techo, es extremadamente frágil y carente de fundamentación. Esto se hace aún más evidente cuando recordamos que, meses antes, hubo un intento de mantener el mismo techo y la suspensión de los pisos constitucionales.

A pesar de esta oportunidad, el Gobierno optó por seguir la lógica del antiguo techo de gasto. Michel Temer, artífice del antiguo techo, elogió el Nuevo Marco Fiscal (NAF) en una entrevista concedida a la revista Veja, describiéndolo como una mera anticipación de la revisión prevista para 2026. Dijo: “Estoy muy orgulloso de haber inaugurado la tesis del techo del gasto público en el país (…) la norma ya preveía una revisión del techo, que el Gobierno ha decidido hacer ahora, con esta adaptación…”.

Temer tiene razón en su afirmación. El Nuevo Marco Fiscal (NAF) mantiene no sólo la lógica del techo de gasto, sino también la directriz implícita de que el gasto público debe crecer a un ritmo menor que el crecimiento económico. Esto significa efectivamente una reducción proporcional del papel del Estado como proveedor de servicios sociales y como agente de inversión pública en relación con el tamaño total de la economía.

2.3.2 Los mecanismos de la austeridad

Básicamente, el Nuevo Marco Fiscal (NAF) cambió el techo de gasto de Temer por una combinación de “tres techos”, un modelo que podría tener efectos similares a la antigua congelación del gasto. Para más detalles, recomendamos la lectura del artículo del profesor Pedro Paulo Zahluth Bastos titulado “Cuatro techos y un funeral”.

El primero de los techos de gasto limita el aumento del gasto primario, que excluye el pago de intereses, al 70% de la variación de los ingresos fiscales. Sin embargo, los responsables políticos probablemente se dieron cuenta de que, en caso de reformas fiscales efectivas, podría haber una expansión razonable del gasto primario, al menos temporalmente, lo que les llevó a ver la necesidad de establecer un segundo techo.

El objetivo del segundo techo es evitar que el aumento de la fiscalidad sobre los más ricos sea usado para reducir las desigualdades sociales, aumentando el gasto y las inversiones centradas en los más pobres. Para hacerlo, limita el crecimiento del gasto primario al 2,5% anual. Por ejemplo, aunque se produjera un aumento del 10% en los ingresos fiscales, el gasto primario sólo podría crecer un 2,5%, y el resto se contabilizaría como superávit primario.

Las estimaciones de Tavares y Deccache (2023) señalan que si el Nuevo Techo de Gasto se hubiera aplicado retroactivamente desde 2002, habría resultado, incluso en un escenario muy optimista, en una reducción sustancial del gasto primario del gobierno federal.

El total de esta reducción ascendería a 8,4 billones de reales en valores de hoy. Esto implica que, en estas condiciones, hoy tendríamos una infraestructura social significativamente más deteriorada, así como muchos menos funcionarios en áreas clave como la salud y la educación. Además, las condiciones de carrera de estos funcionarios serían extremadamente precarias en comparación con las actuales.

Contrariamente a la creencia popular, que sugiere que el NAF permitiría aumentar el gasto destinado a los más pobres gravando a los más ricos, el segundo techo impone que, incluso con una amplia reforma fiscal en Brasil, el crecimiento del gasto se limitaría a un máximo del 2,5% anual. Así, incluso en el mejor de los casos, el crecimiento del gasto sería inferior al registrado

Gráfico 1 – Gasto primario deflactado por el IPCA

Fuente: Tesoro Nacional. Elaboración propia. Serie deflactada por el IPCA para julio de 2023. Elaborado por Tavares y Deccache (2023).

Finalmente, nos enfrentamos a una tercera limitación: la reintroducción de los objetivos de resultado primario como elemento central de la austeridad. Es crucial destacar que los objetivos de superávit primario, cuando se combinan con un estricto techo de gasto, generan consecuencias significativamente diferentes -y notablemente más adversas- que las observadas durante el período en que fueron uno de los fundamentos del trípode macroeconómico, implantado por el ex presidente Fernando Henrique Cardoso en 1999.

En aquel momento, en un contexto de ciclo económico favorable, era factible llevar a cabo una expansión sustancial del gasto social y de la inversión pública. Dicha expansión, si era capaz de inducir el crecimiento del PIB a través del efecto multiplicador, se traduciría en un aumento endógeno de los ingresos. Este aumento, al final de un año, podría ser suficiente para generar un superávit primario. Por lo tanto, aunque los objetivos de superávit primario imponían una restricción fiscal estricta, en determinadas condiciones cíclicas permitían aumentar la parte del presupuesto destinada a los más pobres.

El antiguo enfoque contrasta claramente con el funcionamiento actual de los objetivos de superávit primario, especialmente cuando se combinan con techos de gasto. Actualmente, la expansión del gasto primario se basa en una tasa de crecimiento muy limitada, ya establecida por el Nuevo Techo de Gasto. A partir de esta limitación, se define el aumento necesario de los ingresos para alcanzar el objetivo fijado por el Gobierno. De esta forma, períodos de expansión fiscal, como los vistos en el primer y segundo mandato del gobierno de Lula, se tornan inviables. En el régimen actual, no es posible alcanzar las metas de superávit mediante una expansión cualificada del gasto, ni siquiera en contextos económicos favorables.

Por otro lado, en momentos de desaceleración económica o cuando las metas de superávit fijadas por el gobierno son excesivamente rígidas, como se prevé para el período entre 2024 y 2026, la tendencia es implementar severos recortes en el gasto público durante la ejecución del presupuesto. Este escenario podría resultar en una dinámica similar a la congelación del gasto observada bajo el gobierno de Temer, exacerbando las desigualdades sociales.

De este modo, los objetivos de superávit primario se incorporaron como mecanismo para endurecer las restricciones impuestas por el techo de gasto del Nuevo Marco Fiscal, que se aplicaba exactamente al presupuesto aprobado para 2024. En esta ocasión, el Gobierno optó por unos objetivos extremadamente estrictos hasta 2026, a pesar de la resistencia de la izquierda, del ponente del presupuesto (un representante centrista) y de ministros de derechas como Simone Tebet.

Algunos defensores del Nuevo Techo de Gastos podrían argumentar que hay excepciones para ciertos gastos en el régimen fiscal implantado, como el Fundeb (fondo de educación primária). Sin embargo, en este sentido, el Gobierno de Lula fue más duro que el de Michel Temer e hizo menos excepciones que en el antiguo techo de gasto. Según el secretario de Hacienda, Rogério Ceron: “Todo lo que está ahí [excepciones en el nuevo marco] ya existía, con algunas diferencias”[4]. También ejemplificó que el Gobierno se ha asegurado de que la capitalización de las grandes empresas estatales, como el BNDES, no esté entre las excepciones, como ocurría bajo el techo de Michel Temer. Es la austeridad generalizada. El NAF obstruye estructuralmente cualquier salida “social-desarrollista”.

2.4 El anuncio oficial de estudios para derogar los actuales pisos de salud y educación con vistas a reducir estructuralmente el presupuesto de ambos.

El Nuevo Marco Fiscal, con su nuevo techo de gasto, impone la necesidad matemática de una PEC (Propuesta de Enmienda a la Constitución) que derogue los actuales pisos de gasto para salud y educación establecidos en la Constitución de 1988. Esta PEC tendría como objetivo crear reglas que reduzcan el crecimiento de estos gastos, aproximándolos a la tasa máxima general establecida por el nuevo techo de gastos. Esta información es según la página oficial de la CBE[5]:

Según el equipo económico, estos pisos crean problemas porque el gasto público total está sujeto a una regla general, que era el techo de gasto y que será sustituida por el nuevo marco fiscal. De este modo, si el gasto en una de las dos áreas (educación y salud) crece más que el gasto medio, quedará menos para otros tipos de gasto.

Esto se debe a que el Nuevo Marco Fiscal (NAF) introduce un mecanismo de techo de gasto que limita el crecimiento del gasto primario a un máximo del 70% del crecimiento de los ingresos respecto al año anterior. En cambio, se prevé que los techos de gasto para sanidad (15% de los ingresos corrientes netos) y educación (18% de los ingresos de impuestos), establecidos en los artículos 198 y 212 de la Constitución Federal, evolucionen en proporción a los ingresos totales (100%). Esta diferencia en la forma de calcular el gasto crea un conflicto entre el FNA y los pisos constitucionales.

Una analogía que ilustra esta incompatibilidad compara el NAF con un camión que circula a 70 km/h y bloquea una carretera, mientras dos coches, que representan los pisos de salud y educación, le siguen por detrás a una velocidad de 100 km/h. La colisión es inevitable y, mientras no se produzca, se atropellará a otros vehículos (los otros gastos).

Por eso necesitan reducir el crecimiento de la sanidad y la educación previsto en la Constitución a algo cercano a la velocidad del techo. Por ello, el objetivo del PEC que prepara el Gobierno es reducir estructuralmente la tasa de crecimiento del gasto en salud y educación en al menos un 30%.

Según el secretario de Hacienda, Rogério Ceron, los cambios relacionados con los pisos de salud y educación tendrían lugar por medio de una enmienda constitucional y se discutirían a lo largo de 2024, con implementación prevista para 2025[6]. Es posible que el gobierno esté planeando esperar a que pasen las elecciones municipales de este año antes de seguir adelante con la segunda etapa del proyecto estructural adoptado en relación a los pisos constitucionales.

Además, es importante destacar que el Secretario del Tesoro señaló la posibilidad de vincular los nuevos pisos de salud y educación al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, argumentando que sería una meta más previsible y en consonancia con el nuevo marco fiscal propuesto. Sin embargo, las estimaciones realizadas por Tavares y Deccache (2023) para esta regla sugerida indicaron que el país tendría una pérdida acumulada de 692.560 millones de reales en el período de 2003 a 2022, equivalente a una pérdida anual de 34.630 millones de reales.

Este concepto está en consonancia con el borrador del PEC de transición enviado por el gobierno al Senado, que mantenía suspendidos los pisos de salud y educación hasta 2026. Esta coincidencia no parece casual, y sugiere una estrategia dirigida a reducir los recursos destinados a estas áreas esenciales en relación con los estándares establecidos en la Constitución de 1988.

2.5 Impulsar y mejorar el Programa de Asociaciones para la Inversión

Es interesante observar cómo el nuevo marco fiscal implementado en Brasil ha hecho intencionadamente imposible que el crecimiento del PIB sea impulsado por la inversión pública y el gasto social, algo que se observó en el segundo gobierno de Lula. Este cambio refleja una ideología de Estado mínimo cuando se trata de satisfacer las necesidades de la población, pero de Estado máximo cuando se trata de beneficiar al capital.

La actual estrategia de crecimiento impulsado por el sector privado es una continuación del modelo implantado durante el Gobierno de Temer. Se trata de privatizaciones apoyadas por el gobierno federal, que combinan el crédito del BNDES, la garantía de la Unión para las operaciones de privatización y la privatización a nivel subnacional, así como incentivos fiscales para las empresas que participan en este proceso de saqueo.

Es notable cómo el proyecto de crecimiento a través del endeudamiento familiar, propuesto por Febraban y especialmente el “marco de garantías”, aprobado en la Cámara de Diputados durante el gobierno de Bolsonaro (y que incluso trató de poner fin a la impenetrabilidad de la única propiedad de una familia), ha sido retomado y ha recibido elogios y toda la atención del ministro Haddad. Este pilar involucra medidas destinadas a incentivar el crédito y, consecuentemente, en ausencia de estímulos para aumentar la renta, el endeudamiento de las familias privadas. Estas políticas son coherentes con lo que los neoliberales llaman la centralidad de la “agenda microeconómica”.Principio de página

Por último, alguien podría argumentar que existen contradicciones dentro del gobierno y que el Nuevo PAC es la prueba de la posibilidad de una disputa sobre el rumbo de la economía del gobierno Lula. Sin embargo, un análisis mínimamente cuidadoso revela que se trata de una curiosa política de aceleración del crecimiento sin ninguna relevancia para la inversión pública, que nada tiene que ver con el antiguo PAC. Hay dos razones principales para llegar a esta conclusión.

Según un informe de XP, la Nueva PAC no es preocupante, ya que no habrá ningún cambio estructural debido a lo que ellos llaman el techo de gasto. El diagnóstico es claro: “En resumen, el programa de inversión no altera sustancialmente nuestro escenario base. El PAC no aumenta la inversión pública, sino que reclasifica gran parte de esa inversión al programa”. A continuación se exponen las razones que han llevado a esta conclusión:

La inversión pública (y por tanto el PAC) está limitada por el techo de gasto del nuevo marco fiscal. Según nuestras estimaciones, la inversión pública mínima determinada por la nueva regla fiscal no será suficiente para proporcionar los recursos que necesita el PAC, ya que no toda la inversión pública estará dentro del programa.

Cuando el Gobierno se vea obligado a recortar gastos para cumplir los objetivos de superávit primario, la PAC se verá afectada. El Gobierno ha fijado objetivos de superávit primario del 0%, 0,5% y 1% del PIB para 2024, 2025 y 2026, respectivamente, algo que tiende a no cumplirse, lo que obligaría a fuertes contingencias en la parte pública del Nuevo PAC.

El Nuevo PAC, por lo tanto, es una narrativa creada para simular un gobierno lleno de contradicciones, que por un lado amplía las inversiones en el nuevo PAC y por otro aprueba medidas de austeridad fiscal. Sin embargo, la realidad de los hechos y los comunicados internos del propio mercado financiero apuntan a lo contrario de lo que afirman algunos en la izquierda.

2.6 Reforma Tributaria al Consumo: la aprobación de la PEC 45, presentada en el primer año del gobierno Bolsonaro

La reforma tributaria, a pesar de algunos avances, es igual a la presentada por el gobierno de Bolsonaro, con la diferencia de que el texto aprobado es mucho peor que el texto original de 2019, ya que otorga privilegios a una serie de sectores económicos que serán pagados con el aumento de las tasas impositivas sobre el consumo de la población más pobre, manteniendo las bases de la desigualdad en el tratamiento fiscal. Es importante repetirlo: la versión aprobada es peor que la presentada por Bolsonaro. Fue aprobada porque consiguió garantizar o ampliar privilegios para los sectores económicos más poderosos.

Por supuesto, hay mejoras en la reforma tributaria, como el combate a la guerra fiscal, la simplificación y la reducción de la desigualdad en la distribución de los ingresos entre las entidades. Sin embargo, esto no debe eclipsar el hecho de que fue aprobada porque era la agenda del bloque más poderoso de la burguesía nacional, liderado por los sectores industriales, que verán una reducción de la carga tributaria. A cambio, habrá un aumento para los servicios. Fue una lucha entre sectores, y los vencedores fueron el agronegocio, la bancada evangélica, la industria y los bancos. Un PEC del gobierno Bolsonaro no puede ser considerado un elemento de justicia fiscal, sería demasiado incoherente. A lo sumo, se puede decir que ha mejorado la lógica de la imposición sobre el consumo.

2.7 Los objetivos de superávit primario como radicalización neoliberal del nuevo techo de gasto

El objetivo de déficit cero propuesto para 2024 es un elemento que impide de hecho afirmar que el Nuevo Techo de Gasto es mejor que el antiguo. Esto se debe a que ambas tasas de crecimiento del gasto real acaban siendo más cercanas en la práctica debido a la combinación de un techo duro y unos estrictos objetivos de resultados primarios.

Incluso en ausencia de objetivos primarios estrictos, el Nuevo Techo de Gasto es extremadamente punitivo para la sociedad. Según Bastos, Deccache y Alves (2023), en 2024, en el mejor de los casos, el techo de crecimiento del gasto público determinado por el RFS para 2024 -un aumento real del 1,7%, o 129.000 millones- apenas podrá acomodar el retorno de la política de revalorización real del salario mínimo (interrumpida en 2019) y de los pisos constitucionales de salud y educación que habían sido suspendidos por la Ley de Techo de Gasto (CE. 95/2016). En consecuencia, todos los demás gastos presupuestarios tendrán necesariamente que disminuir, es decir, una situación de deshielo (peor que de congelamiento) para áreas que no tienen amparo constitucional ni legal.

Sin embargo, se trata de un escenario optimista. La Consultoría de la Cámara estima que, dependiendo de la magnitud del déficit de ingresos, los recortes podrían alcanzar otros 56.000 millones de reales. En efecto, el Nuevo Marco Fiscal, combinado con las directrices presupuestarias de la LDO aprobada, podría ser peor y más duro que el antiguo techo de gasto en su primer año, en lo que se refiere al ritmo de expansión del gasto, ya que ni siquiera se garantiza su congelación.

El ministro Haddad afirma que el supuesto suelo del 0,6% en el marco fiscal limitaría los recortes a 23.000 millones de reales. Esta tesis está siendo cuestionada por los técnicos, que afirman que, a efectos de ejecución financiera, la regla fiscal rectora es el principal objetivo de resultado. Fíjense en la situación en que estamos: peleándonos por si hay que recortar 23.000 millones de reales o 56.000 millones.

Es crucial señalar que el objetivo de déficit cero no fue una derrota para el gobierno en el Congreso, sino exactamente lo contrario: el ponente del presupuesto, en representación del Centrão, se opuso públicamente al objetivo cero, porque sabía que implicaría contingencias que pondrían en peligro la aplicación de las enmiendas parlamentarias. Sin embargo, el Gobierno ganó la primera batalla, a la derecha del Congreso, y consiguió el objetivo cero. Como parte de la reacción, el centrão amplió fuertemente la imposición del pago de las enmiendas y un calendario de pagos (antes del periodo electoral). Como resultado, los duros recortes se concentrarán, como siempre, en el gasto social y la inversión pública.

3. Fundamentos del proyecto económico

Desde 2015, la crisis estructural del capital se ha manifestado con mayor intensidad en Brasil. Con el aumento de los salarios por encima de la productividad del trabajo, se produjo un proceso de aplastamiento de los beneficios. La burguesía dominante, buscando restaurar las tasas de ganancia amenazadas por el fin del ciclo económico anterior, adoptó medidas más radicales de saqueo.

Este periodo se caracterizó por el inicio de un programa de austeridad fiscal bajo la dirección de Joaquim Levy, entonces Ministro de Hacienda. El equipo económico sostenía que los recortes rigurosos del gasto público conducirían a tipos de interés más bajos y al crecimiento económico en el futuro. Esta estrategia se alineaba con la tesis de la contracción fiscal expansiva, un enfoque teórico que ya estaba siendo cuestionado, incluso en el marco de la ortodoxia económica. La narrativa del actual equipo económico sigue una línea similar.

Las consecuencias de la política de austeridad fiscal adoptada en Brasil han sido graves. Hubo un aumento significativo del desempleo, la precarización de los servicios públicos, una caída de los salarios y una desarticulación política de la clase trabajadora. Estos factores se produjeron sin que se materializara la estabilización fiscal prometida. Esta situación contribuyó a la creación de un escenario propicio para el golpe de 2016, seguido de la aplicación del techo de gasto y los ataques a los derechos laborales y de seguridad social.

Con los gobiernos de Michel Temer y Jair Bolsonaro, asistimos en Brasil a la entronización de una lógica devastadora contra las conquistas sociales garantizadas por la Constitución de 1988. La burguesía gobernante ha elegido el camino de la destrucción acelerada de los servicios e inversiones públicas, en un movimiento voraz de cercamiento y saqueo del patrimonio público. Este escenario allanó el camino para la privatización generalizada y la mercantilización de las instituciones estatales, incluyendo la explotación desenfrenada de los recursos naturales. Destaca la apuesta por las alianzas público-privadas destinadas a convertir lo que deberían ser bienes comunes en meras mercancías controladas por conglomerados financieros. La austeridad fiscal es fundamental en este proceso y tiene tres funciones:

(i) La primera consiste en aumentar y luego mantener una tasa de desempleo elevada, cambiando la correlación de fuerzas entre el capital y el trabajo. Con este cambio, los trabajadores se vuelven menos resistentes a los recortes salariales y a peores condiciones de trabajo, mientras que los empresarios, que solo ven los salarios como un coste, consideran que esta bajada es la solución para recuperar la rentabilidad en tiempos de crisis. Esto es exactamente lo que ha ocurrido en Brasil desde 2015: aumento del desempleo, caída de los salarios y desorganización de la clase trabajadora ante los retrocesos en derechos.

(ii) La segunda función de la austeridad es destruir la capacidad del Estado para mantener su funcionamiento básico mediante la imposición de una serie de restricciones presupuestarias autoimpuestas, lo que implica una reducción de la cantidad y la calidad de los servicios públicos. Esto abre el camino para que el sector privado comercialice y privatice diferentes áreas anteriormente ocupadas por el sector público.

(iii) Por último, la austeridad es funcional a la dinámica de acumulación dirigida por las finanzas, motor de la especificidad del neoliberalismo. Esto se debe a que la austeridad, por un lado, aumenta el desempleo y reduce los salarios y, por otro, destruye los servicios públicos y obliga a las familias cada vez más pobres a recurrir a un proceso de endeudamiento creciente con el sistema financiero para satisfacer sus necesidades básicas, como la salud, la educación y la vivienda. En este proceso, el sector financiero se apropia de una parte cada vez mayor de la renta familiar, es decir, del excedente social producido por la clase trabajadora. Esta es la intersección fundamental entre austeridad y financiarización.

3.1 Algunos elementos estructurales del proyecto actual

El proyecto actual de las clases dominantes se resume en el documento “Puente hacia el futuro”, de cuyo diagnóstico y soluciones se hace eco el gobierno actual. Primero dicen que hay una crisis fiscal, luego crean una norma que obliga al gobierno a graves dificultades presupuestarias, y luego dicen que la privatización es la única salida.

Diagnóstico de Puente hacia el Futuro: la crisis es fiscal

Según el documento, los problemas de la economía brasileña se derivan de una crisis fiscal. Para sus autores, esto se debe a un Estado que gasta por encima de sus posibilidades y concede más derechos de los que puede soportar. Como resultado, el mercado pierde confianza, el tipo de cambio sube y empuja al alza la inflación, lo que lleva a la necesidad de aumentar la tasa Selic. Así pues, la solución propuesta sería recortar el gasto social y reducir la inversión pública. El documento subraya que este planteamiento no debe ser una política cíclica de un Gobierno concreto, sino una política de Estado, basada en reglas permanentes de ajuste fiscal.

En el Brasil actual, la crisis fiscal, traducida en elevados déficits y en la tendencia al endeudamiento del Estado, se ha convertido en el obstáculo más importante para la reanudación del crecimiento económico. Desequilibrio fiscal significa al mismo tiempo: aumento de la inflación, tipos de interés muy elevados, incertidumbre sobre la evolución de la economía, impuestos elevados, presión sobre el tipo de cambio y caída de la inversión privada (…) Todo ello se suma al estancamiento o la retracción económica. Sin un ajuste permanente que señale un equilibrio duradero de las cuentas públicas, la economía no reanudará su crecimiento y es probable que la crisis se agrave aún más.

(…)

El Estado brasileño atraviesa una grave crisis fiscal, con déficits nominales del 6% del PIB en 2014 y de un inédito 9% en 2015, y un gasto público que crece por encima de la renta nacional, lo que se traduce en una trayectoria de crecimiento insostenible de la deuda pública que se acerca al 70% del PIB y que seguirá aumentando a menos que se realicen reformas estructurales para frenar el crecimiento del gasto.”

Además, el Puente hacia el Futuro reconoce que la población sufrirá: “Nuestro desajuste fiscal ha llegado a un punto crítico. Su solución será muy dura para el conjunto de la población, deberá incluir medidas de urgencia, pero sobre todo reformas estructurales”

Este es el mismo diagnóstico presentado en la justificación del PLP para el Nuevo Marco Fiscal:

La definición de un régimen fiscal sólido es una medida necesaria para garantizar que el endeudamiento de la Unión en relación con el PIB se estabilice en un plazo razonablemente corto, creando las condiciones adecuadas para reducir los tipos de interés. De hecho, la presencia constante de déficits primarios entre 2014 y 2021 se ha traducido en el crecimiento de la Deuda General Bruta de las Administraciones Públicas (DGBG) como proporción del Producto Interior Bruto (PIB) en los últimos años. Según el gráfico siguiente, en los últimos años, la Deuda General Bruta de las Administraciones Públicas (DGBG) ha pasado del 56,3% del PIB en 2014 al 73% en 2023, con un pico en plena pandemia en 2020 de casi el 87%.

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Entre 1997 y 2022, el crecimiento real medio de los ingresos (de julio a junio) es del 3,92%. En el mismo periodo, el crecimiento real medio del gasto (de enero a diciembre) es del 4,41%. Por lo tanto, el límite máximo del 2,5% de crecimiento real del gasto es justificable porque es inferior al crecimiento real medio observado en los últimos 15 años, y es inferior al 70% de crecimiento real de los ingresos observado en el mismo periodo.

Es evidente que el Proyecto de Ley Complementaria 2023 (PLP) 93 pretende consolidar una reducción significativa en la tasa de crecimiento del gasto social y de la inversión pública. El documento menciona que, en los últimos 15 años, el gasto primario ha crecido un 4,41%. Con el nuevo enfoque fiscal, esta tasa se limitará, en el mejor de los casos, al 2,5%. Sin embargo, es importante subrayar que será difícil mantener incluso una tasa de crecimiento del 1,5%, dados los objetivos de superávit primario. En otras palabras, la tasa de crecimiento del gasto a partir de 2024 será aproximadamente un tercio de lo que ha sido en los últimos años, un período que incluye los gobiernos de Michel Temer y Jair Bolsonaro.

Solución: austeridad fiscal, centrada en atacar los pisos de salud y educación.

Según el documento Puente hacia el Futuro, el problema de Brasil es que gastamos demasiado en salud y educación por culpa de los pisos:

Para ello, en primer lugar, es necesario acabar con las limitaciones constitucionales establecidas, como en el caso de los gastos en salud y educación, debido al temor de que el Ejecutivo pueda hacer una contingencia, o incluso recortar este gasto si es necesario, porque en Brasil el presupuesto no es vinculante y el Poder Ejecutivo puede o no ejecutar el gasto presupuestado.

Además de los argumentos presentados en la sección anterior, donde se discutió el tema de los mínimos constitucionales, es fundamental recordar la posición oficial del equipo económico del actual gobierno. Así lo explicó el Secretario de Presupuesto, quien en diciembre de 2023 afirmó que el gobierno está trabajando en nuevas reglas para el piso de gasto en salud y educación para 2025. El equipo económico también está repitiendo precisamente los argumentos del documento “Puente al futuro” para justificar las reformas de la seguridad social y el fin de la política de revalorización del salario mínimo. Según el Secretario, en clara oposición a las garantías constitucionales:

En resumen, el presupuesto tiene tres grandes gastos. La Seguridad Social, que se ajusta según la regla del salario mínimo (inflación del año anterior más PIB de dos años antes), la salud y la educación, que tienen pisos, y la función pública, que es la única que está realmente bajo las reglas de ajuste del marco. Si no se hace nada, no habrá margen para aumentar el sueldo de los funcionarios.

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“Estamos trabajando en diálogo con Hacienda para estudiar esta alternativa para 2025. Existe la posibilidad de revisar estos pisos [salud y educación] y ya hay algunos elementos acordados. El problema de la norma actual es que son normas procíclicas, ligadas a los ingresos. Técnicamente no es lo ideal, así que hay margen para revisar el gasto, también en lo que respecta a estas reglas.

Finalmente, en un evento en el banco BTG, el ministro Haddad, al lado del economista que formuló el techo de gastos en el gobierno Temer, el ex secretario del Tesoro Mansueto Almeida, en una conversación llena de convergencias, criticó el aumento de los gastos en Bolsa Família, Salud y Educación. Incluso mencionó que el fuerte aumento visto hoy es “culpa” del último gobierno, dejando claro que no está de acuerdo con los aumentos en los últimos años (después de la pandemia, en particular) con el gasto en Fundeb, el piso de enfermería y las transferencias de ingresos a las personas en situación vulnerable.

En cuanto a Bolsa Família, el Ministro dijo: “Quiero recordar a todos que Bolsa Família data de 2004, pero consumía el 0,5% del PIB. Hoy consume el 1,5% del PIB. Ese 1% extra se contrajo en los dos últimos años, no este año”.

La ministra también mencionó el suelo nacional de enfermería, señalando que “no existía y es importante desde el punto de vista presupuestario”. Por último, dijo que participó en la creación del Fundeb, con el 10% de la suma de los fondos estatales como contrapartida de la Unión, pero que ahora ha pasado al 23% (como si eso fuera algo negativo).

Básicamente, llega a la conclusión de que, aunque los pobres lo necesitan y estas medidas merecen la pena, no deberían aplicarse ahora, porque primero hay que ajustar las cuentas. Se trata de un argumento moderno similar al de Delfim Neto de “esperar a que crezca el pastel para repartirlo” durante la dictadura.

Modelo de crecimiento impulsado por el sector privado y el expolio

Según el ministro Fernando Haddad:

En los últimos años, el crecimiento se ha visto impulsado por las extraordinarias ganancias del sector exterior y el aumento del consumo de los hogares, alimentado por el crecimiento de la renta personal y la expansión del crédito al consumo. Estos motores se han agotado y un nuevo ciclo de crecimiento deberá basarse en la inversión privada y las ganancias de competitividad en el sector exterior, tanto en la agroindustria como en el sector industrial.

El ministro Haddad también expresó una opinión similar durante una audiencia pública sobre cuestiones fiscales en la Comisión de Presupuestos. Tras ser interpelado por la diputada Fernanda Melchionna, que en su exposición hizo hincapié en la imposibilidad de que la inversión pública impulse el crecimiento, el Ministro respondió diciendo que es el sector privado el que liderará este proceso.

Los mecanismos de privatización como motor de crecimiento

Frente a las limitaciones impuestas por el Nuevo Acuerdo Fiscal (NAF) a la acción del Estado, el actual gobierno se ha centrado en las asociaciones público-privadas (APP), que avanzan en cantidad y calidad. Se han creado nuevos incentivos, que no existían bajo los gobiernos de Temer y Bolsonaro, para las APP en proyectos de infraestructura, medio ambiente, investigación e innovación tecnológica e incluso prisiones, reflejando de forma más explícita el racismo estructural de los proyectos neoliberales.

Los principales incentivos incluyen: beneficios fiscales para las empresas que participen en el proceso de “privatización/desestatización” a través de APP (incluidas las prisiones), una garantía soberana del Tesoro para las privatizaciones llevadas a cabo en estados y municipios, y el apoyo de los bancos públicos en la elaboración de licitaciones y la recaudación de fondos.

Estas iniciativas se están llevando a cabo en el contexto del proyecto iniciado por Michel Temer sobre la base del documento “Puente hacia el futuro”. Temer puso en marcha el Programa de Alianzas para la Inversión (PPI), lanzado en septiembre de 2016, que tenía como objetivo transferir 175 activos públicos en diez sectores estratégicos al sector privado, totalizando inversiones de alrededor de 287.500 millones de reales. Hubo un fuerte enfoque en las APP.

En las diapositivas del gobierno se incluyen detalles de las “mejoras” implementadas en el programa de privatización de Temer (PPI), sobre todo los incentivos adicionales para privatizar las prisiones que no existían en los gobiernos anteriores.

4. La disputa ideológica

Cuando un gobierno de izquierdas estructura y subordina las políticas públicas y los derechos sociales a la lógica de la austeridad, imponiendo severas restricciones al avance del bien común en favor de la comercialización acelerada de los servicios e inversiones públicas, se produce una intervención mucho más allá del ámbito económico. A diferencia de los gobiernos enemigos declarados de la clase trabajadora y representantes de la clase dominante, la imposición de políticas económicas neoliberales por parte de gobiernos progresistas tiene repercusiones políticas e ideológicas particulares en la percepción y el consentimiento de la clase trabajadora organizada, los partidos de izquierda, los sindicatos y los movimientos sociales.

Se trata de organizar el consentimiento y la aceptación social de la “austeridad” fiscal como algo natural e inevitable. Para ello, tratan de convencer a la población de que la severa restricción del gasto y la mercantilización de los servicios públicos y las inversiones son necesarias para el bien común y el crecimiento económico a largo plazo.

El proceso implica la creación de narrativas que enfatizan la importancia del “equilibrio fiscal”, la necesidad de reducir la deuda pública y atraer la inversión privada como motores del desarrollo. Para ello, suelen recurrir a teorías económicas elaboradas por economistas vinculados al bando conservador, como la tesis de la contracción fiscal expansiva.

En algunos casos, la “austeridad” fiscal puede incluso presentarse como una virtud de un gobierno de izquierdas que ha demostrado responsabilidad y compromiso con la “salud” económica del país, aunque ello suponga un empeoramiento sistemático de la salud de las personas y del medio ambiente. Esta narrativa, apoyada efusivamente por los principales medios de comunicación, políticos de diferentes espectros políticos y poderosos sectores económicos, acaba minando la capacidad de organización y movilización de los movimientos que pretenden desafiar el paradigma neoliberal.

Incluso cuando este argumento fracasa, recurren a decir que la austeridad fiscal es la única salida, dada la correlación de fuerzas en el Congreso y en el mercado financiero, y que les gustaría hacer las cosas de otra manera. En otras palabras, lo que importa es demostrar a la población que la austeridad es la única salida, ya sea por razones económicas o políticas.

Por lo tanto, la alianza de sectores interesados en la “austeridad” con gobiernos de izquierda representa un enorme desafío para la construcción de un terreno común y la defensa de políticas antineoliberales. La austeridad fiscal se convierte en el gran consenso, que abarca desde la izquierda hasta la derecha, desde el mundo académico hasta la prensa, desde los círculos de expertos hasta los bares. Se ve como un hecho científico incuestionable o como lo que es posible en la política real. Esta dinámica crea obstáculos ideológicos, refuerza los intereses económicos opuestos a los objetivos de la clase trabajadora y puede socavar estructuralmente la capacidad de movilización popular contra las políticas de austeridad.

Es necesario un esfuerzo extraordinario, que requiere mucha táctica, independencia, valentía y paciencia para articular una respuesta crítica y la construcción y difusión permanente de alternativas alineadas con los objetivos reales de los trabajadores y los retos medioambientales de nuestro tiempo.

Por último, recuerde que por muy difícil que sea la situación, la persistencia de la lucha contra la austeridad fiscal frente a sus efectos nocivos se levantará tarde o temprano como una semilla subversiva, socavando los cimientos del neoliberalismo.

Notas