Crise e privatização do Saneamento Básico no Brasil
Novo modelo promete acentuar as desigualdades de acesso ao saneamento.
Sabemos que grande parte população brasileira não possui acesso à Saneamento Básico, e outra parcela considerável obtêm serviços muito precários[1]. O que se mostra ainda mais perverso em meio à pandemia do novo Coronavírus, uma vez que a principal medida de prevenção contra a doença se baseia na higiene pessoal e coletiva. O acesso à água é um direito humano fundamental instituído pela ONU desde 2010. Sua garantia é de fundamental importância para a saúde básica: aproximadamente, a cada 1USD investido em água, se economiza 4USD em saúde pública, de acordo com a OMS (Organização Mundial da Saúde).
Para agravar a situação, no dia 15 de julho foi sancionado pelo presidente o Novo Marco do Saneamento Básico que prorroga o prazo para o fim dos lixões para 2022; coloca como meta para os novos contratos, a universalização do saneamento até 2033 (99% de abastecimento de água tratada e 90% de coleta e tratamento de esgoto); facilita a privatização de estatais do setor; e extingue o modelo atual de contrato entre municípios e empresas estaduais de água e esgoto. Além disso, Jair Bolsonaro vetou o artigo aprovado pelo Congresso que permitia a renovação por mais 30 anos dos atuais contratos de programa, que, em sua maioria, são firmados com empresas estatais.
O que até então regulava este setor era a Lei Nacional do Saneamento Básico, (Lei n. 11.445 de 2007), que representou um grande avanço para o setor. Foi a primeira lei com organização centralizada do saneamento e que instituiu os termos “universalização do saneamento”, “controle social” e “regulação”, dando a titularidade dos serviços para os municípios. Também estabeleceu a necessidade de se elaborar os planos municipais e o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), para que os municípios tivessem acesso ao financiamento federal. Além disso, a lei permitia a prestação dos serviços de saneamento por três vias principais: a) diretamente, por meio de autarquias municipais; b) por empresas públicas estaduais de saneamento, por meio de contratos de programa[2]; b) por empresas privadas/Parceiras Público Privadas, por meio de contrato de concessão por licitação de ampla concorrência.
O novo Marco constituiu-se sobre o pretexto de viabilizar a universalização do saneamento, o que, segundo organizações da sociedade civil e associações de profissionais da área, como a ABES (Associação Brasileira de Engenharia Sanitária) e o ONDAS (Observatório dos direitos à Água e Saneamento), é uma falácia, já que o novo modelo promete acentuar as desigualdades de acesso ao saneamento. Mas afinal, o que esse novo Marco propõe, e quais riscos representa? Destacamos duas das principais mudanças:
1- Vedação dos contratos de programa e forma de financiamento
O financiamento do setor agora deverá ser feito exclusivamente por cobrança de taxas e aquisição de dívidas, tendo prioridade nos empréstimos do BNDES, os municípios ou regiões de saneamento que tiverem migrado para os contratos de concessão.
Além disso, fica estabelecido que todos os contratos a partir de 2022 devem ser feitos como contratos de concessão por licitação ampla, assim, empresas privadas e públicas devem participar igualmente do processo licitatório. Tendo em vista que empresas públicas e privadas não funcionam da mesma forma, a ação tende a colocar em situação desprivilegiada de concorrência, as empresas públicas estaduais, que hoje atuam no setor de forma majoritária[3]. Não há nenhum mecanismo para garantir a equidade nas licitações.
O saneamento básico é um setor muito complexo, cada cidade e região necessitam de investimento inicial e manutenção, muito específicos. Em alguns lugares, o retorno do capital investido é demorado (em algumas cidades esse tempo chega a até 100 anos), fazendo com que o investimento em determinados lugares não seja atrativo para empresas privadas.
As empresas públicas estaduais atualmente realizam o chamado subsídio cruzado, no qual cobram uma taxa única em todas as cidades do estado em que atuam, de forma que as cidades que apresentam superávit na prestação dos serviços subsidiam as cidades deficitárias, garantindo o investimento nessas últimas. Com a atuação do setor privado e da licitação por cidade, essa prática deixa de existir.
Uma forma prevista no Novo Marco para contornar esse problema, é a aprovação de regiões de saneamento, em que um grupo de municípios comporia uma região única (não havendo necessidade de serem fronteiriços), permitindo que a licitação seja feita de forma única para esse bloco de municípios. No entanto, a participação no bloco é voluntária, não havendo nenhuma garantia de que os municípios superavitários participariam do bloco. Assim, como garantir que as empresas privadas terão interesse em atuar nas cidades que não dão lucro? Essas cidades permanecerão na mão apenas das empresas públicas estaduais, que agora terão dificuldade de financiamento federal? Como garantir que o setor privado não abandone cidades não-lucrativas, devolvendo licitações ou exigindo que o poder público invista na infraestrutura, fazendo uma transferência de recursos do setor público para o privado?
Não nos esquecemos do caso de Manaus, que mesmo após 20 anos de atuação de uma empresa privada (Aegea), a cidade ainda apresenta apenas 16% de saneamento básico, sendo considerada a cidade com pior ranking do país.
No mais, a atuação do setor privado no serviço de saneamento (que é um ramo considerado de monopólio natural, por não ter como haver empresas concorrentes atuando na mesma cidade ou região de saneamento) traz a dúvida de como será estabelecida a precificação da água. Como será determinado o preço da água? Os valores irão aumentar? As tarifas sociais para garantir que quem não tenha condições de pagar pela água continue tendo acesso ao seu direito humano fundamental, continuarão existindo? O responsável pela determinação dos preços e fiscalização serão as agências reguladoras?
2- A regulação
Com o novo marco, a ANA (Agência Nacional de Águas) passa a ser responsável por estabelecer as diretrizes nacionais da regulação do saneamento, sendo que a regulação continua sendo regional, para garantir que as particularidades de cada região continuem sendo atendidas e respeitadas. No entanto, a ANA, que até então tinha responsabilidade sobre os recursos hídricos, e não sobre o saneamento, não possui corpo técnico para tal regulação. A nova lei estipula o prazo de dois anos para aquisição do corpo técnico e elaboração das diretrizes antes que os processos licitatórios comecem a acontecer.
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Desta forma, podemos perceber que a lei não visa, de fato, a universalização do saneamento, mas demonstra a falta de interesse e comprometimento dos governos Temer e Bolsonaro com o saneamento com vistas à terceirização que abre espaço para grandes multinacionais que já atuam nesse setor no mundo, como SUEZ, e que agora estão perdendo mercado em outros países, com a onda de remunicipalização dos serviços de saneamento. O texto do Novo Marco, junto ao teto dos gastos e a lei de terceirização aprovados no governo do Temer, deixam isso claro e abrem caminho não só para a entrada do setor privado nos serviços de saneamento, mas também para a privatização das empresas públicas estaduais de saneamento no Brasil.
Todas essas preocupações se justificam numa base material e histórica: os inúmeros exemplos estrangeiros de anos de privatização da água e do saneamento em vários países do mundo e seus resultados. Desde a década de 90, cresce o neoliberalismo no cenário mundial, em concomitância com a queda do socialismo e das sociais democracias. Com isso, houve em vários países a transferência gradual da gestão da água para as mãos do setor privado. Após décadas de experiência de diversos modelos e níveis específicos de privatizações, os resultados gerais são observados e, em via de regra, contrariando as promessas:
a) não se aumentam os investimentos privados no setor e, o que acontece é justamente o financiamento das obras estruturais por meio de empréstimos dos bancos de desenvolvimento estatais;
b) não se aumenta a concorrência, que em tese provocaria diminuição das tarifas e melhoria dos serviços, mas surgem monopólios e oligopólios no setor em vários países;
c) as tarifas só são reduzidas naquelas cidades e regiões urbanas com maior densidade populacional, mas, em contrapartida, nas regiões rurais, mais pobres e menos populosas o que se vê é escassez de água e do serviço de saneamento, altas tarifas e a necessidade de intervenção social do Estado, que continua a gastar milhões por ano;
d) não se promove maior eficiência do serviço, como tão difundido pelos liberais, visto que em alguns casos ela é menor do que a do setor público e em outros maior, não se configurando como uma regra, mas sim, uma questão de planejamento e investimentos estratégicos;
e) quando o Estado exige o cumprimento dos acordos contratuais, as empresas de saneamento acabam abandonando os lugares que não são lucrativos, esses acordos são abandonados, descumpridos, renegociados e o setor não absorve o prejuízo, que é arcado pelo Estado;
f) em casos de litígio, os processos são extremamente onerosos para os cofres públicos, que gastam altas quantias para retomar o serviço para as mãos do município, estado ou união.
Mesmo em países em que se poderia considerar como “exemplos de sucesso”, como o Chile e a Inglaterra, as constatações apontadas acima já despertaram na população a necessidade de se transferir novamente o serviço para o setor público. Em consulta realizada no Reino Unido, em 2018, 83% da população se mostrou a favor da renacionalização do serviço. No Chile, também em 2018, a insatisfação popular levou os parlamentares da oposição a apresentar um projeto de lei que tornava a água um bem público e universal, porém a proposta foi derrotada pela base governista de Piñera, que perpetua as práticas neoliberais no país por anos, por uma pequena margem, mas suficiente para manter os interesses privatistas do setor de água e saneamento no país.
Por esses e outros motivos particulares, entre os anos de 2000 e 2017, foram registrados 267 caos de remunicipalização dos serviços de água e saneamento em países de todo o globo. Enquanto o Brasil dá um importante passo para a entrega do setor para a iniciativa privada, composto em grande parte pelas empresas que estão saindo de países em que o setor foi municipalizado/reestatizado, o mundo vive uma onda inversa. Só nos Estados Unidos foram mais de 60 registros de devolução do serviço ao setor público, na França, mais de 50, inclusive na capital Paris, que tirou o serviço da gestão da SUEZ, e passou a gerir pelo município por meio de uma empresa pública recém criada. Os resultados positivos foram percebidos em poucos anos. Alemanha, Espanha, Bolívia, Equador, Camarões e vários outros vivem processos similares e ainda existem incontáveis outras iniciativas nas cidades do mundo.
No entanto, não podemos fechar os olhos para os dados alarmantes que o Brasil possui com relação ao saneamento. É preciso melhorar, e muito! Não precisamos revogar a lei de 2007, mas ela pode ser melhorada. O direito humano à água pode ser incluído como um dos princípios, podemos aumentar os instrumentos de controle social e transparência das empresas prestadoras de serviço, para que saibamos onde devem ser feitas as melhorias e os investimentos. No mais, os processos podem ser melhorados, reduzindo os altos índices de perdas de água existentes atualmente.
Para tal, as agências reguladoras devem ser fortalecidas, estipulando metas para redução de perdas e melhoria de processos, assim como metas para padrões de qualidade de gestão interna. Como exemplo de melhoria de processos e gestão interna de empresas públicas estaduais, temos a Sabesp e a Sanepar, que desde a década de 90 começaram a investir em melhorias contínuas internas e hoje estão entre as melhores prestadoras de saneamento do Brasil, podendo ainda reduzir o índice de perdas.
Os cálculos atuais feitos pelos defensores do Novo Marco demonstram a necessidade do investimento de 600 bilhões de reais para universalização do saneamento no Brasil. Nesse atual momento de crise o governo liberou 1.2 trilhões de reais para os bancos (que ainda permanecem com lucros bilionários durante a pandemia). Isso demonstra de fato onde está o interesse do governo. No mais, não podemos falar de universalização do sistema de saneamento sem resolver o problema de déficit de habitação. Para que a população tenha acesso a água tratada e coleta de esgoto, primeiro é necessário que ela tenha moradia. Assim, é preciso construir uma política de regularização fundiária urbana, reforma urbana e planejamento integrado entre empresa prestadora e prefeituras.
Acreditamos que deve haver um aumento do investimento no saneamento, e esse investimento deve ser público, sendo necessária a revogação do teto dos gastos, imposto pelo governo Temer e a desarticulação da estratégia de privatização generalizada no Brasil.
Fontes/Referências:
http://remunicipalisation.org/front/page/home
https://www.tni.org/en/publication/our-public-water-future
https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2014/07/The-economic-regulation-of-the-water-sector.pdf
http://www.psiru.org/sites/default/files/2006-03-W-investment.pdf
https://www.tni.org/files/publication-downloads/reclaiming_public_services.pdf
https://www.bbc.com/portuguese/brasil-40379053
http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/uploads/estudos/pesquisa16/manual-imprensa.pdf
BRASIL (2000). LEI No 9.984, DE 17 DE JULHO DE 2000. Disponível em : http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9984.htm
BRASIL (2007). LEI Nº 11.445, DE 5 DE JANEIRO DE 2007. Disponível em : http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm
BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Regional (2018). Diagnóstico da Prestação dos Serviços de Saneamento Básico 2018 do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS). Disponível em: https://www.mdr.gov.br/images/Documentos/Release_SNIS_2018.pdf
BRASIL (2019). Projeto de Lei n° 4162, de 2019. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/140534
BRASIL, Ministério das Cidades (2013). Plano Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: https://www.mdr.gov.br/saneamento/proeesa/89-secretaria-nacional-de-saneamento/3137-plano-nacional-de-saneamento-basico-plansab
[1] O último SNIS (Sistema Nacional de Informação do Saneamento Básico) de 2016 indica que 35 milhões de brasileiros não possuem acesso à água tratada, e 50.3% da população não tem acesso à coleta e tratamento de esgoto (o que equivale a 100 milhões de pessoas). A última pesquisa realizada pelo IBGE em 2019, divulgada no dia 6 de maio deste ano, apresenta um panorama com 75 milhões de pessoas sem acesso à coleta de esgoto.Além disso, o SNIS de 2016 informa que 35.7% da água tratada no Brasil é perdida no seu processo de distribuição.
[2] Forma de contratação prevista na constituição em que um serviço público prestado por uma empresa pública possui uma forma de contratação simplificada e direta, não havendo necessidade de licitação de ampla concorrência.
[3] 75% do serviço é prestado por empresas públicas estaduais, 20% por autarquias municipais, e 5% por empresas privadas ou PPPs.
