Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

O Brasil tem uma das legislações de refúgio mais elogiadas do mundo e já reconheceu mais de 165 mil refugiados. Mas é no município, onde a vida acontece, que a acolhida esbarra na falta de estrutura. E quem segura a ponta, muitas vezes, é a sociedade civil.

“Promover autonomia significa criar condições para que as pessoas possam exercer seus direitos e fazer escolhas reais, e não transferir a elas a responsabilidade de superar, individualmente, as insuficiências das políticas públicas.” João Carlos Jarochinski Silva, pesquisador da Universidade Federal de Roraima (UFRR).

A conversa quase sempre começa pelo documento. No Centro de Referência e Atendimento para Imigrantes (CRAI), equipamento da Prefeitura de São Paulo, a pessoa senta diante de um atendente, às vezes alguém da mesma nacionalidade, e explica em lingala, em francês ou em crioulo haitiano o que precisa: protocolo, CPF, regularização migratória. No meio da explicação, solta outra coisa. Está trabalhando 14 horas por dia, e o patrão não a deixa sair.

“Quem atende responde: você vai ter que passar no setor jurídico. Você está bem? Acha que precisa falar com um psicólogo?”, relata Mona Perlingeiro, que foi educadora do CRAI antes de assumir a Coordenação de Políticas para Imigrantes da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania. “A pessoa chega com uma demanda de documento e aquilo se desenrola num problema muito maior. Esse tipo de atendimento só acontece na ponta.”

A ponta é onde a política migratória brasileira, desenhada em Brasília e elogiada em fóruns internacionais, encosta na vida concreta de quem chega. É também ali que ela mais falha. Esta reportagem ouviu três pessoas que olham para essa ponta de lugares diferentes: a gestora pública, o diretor de uma das principais organizações de acolhimento do país e um pesquisador que estuda a migração na fronteira norte.

A pergunta que atravessa as três conversas é simples de formular e difícil de responder: quando uma pessoa refugiada chega ao Brasil, quem é responsável por integrá-la?

O país da lei generosa

No papel, o Brasil é um país que acolhe. Vivem aqui pouco mais de 2 milhões de imigrantes internacionais, de 200 nacionalidades, espalhados por todas as unidades da federação, segundo o 12º Relatório Anual do Observatório das Migrações Internacionais (OBMigra), apresentado pelo Ministério da Justiça em abril.

O refúgio voltou a crescer depois da pandemia. Em 2025, o país recebeu 75.599 pedidos de reconhecimento da condição de refugiado, alta de 10,9% sobre o ano anterior e o terceiro maior volume desde 2010, atrás apenas de 2019 e 2018, segundo o anuário Refúgio em Números 2026. O perfil também mudou. Pela primeira vez, os cubanos (41.919 pedidos, 55,4% do total) superaram os venezuelanos (21.233). E quase um em cada quatro solicitantes (23,1%) tinha até 17 anos.

No ano passado, o Comitê Nacional para os Refugiados (Conare) reconheceu 9.162 pessoas como refugiadas. Desde a criação do sistema, são 165.774 reconhecimentos.

Parte desse volume só é possível por causa da lei. A Lei do Refúgio, de 1997, adotou uma definição ampliada de refugiado, que inclui quem foge de “grave e generalizada violação de direitos humanos”. Com base nela, o Conare reconheceu essa situação na Venezuela, em 2019, e no Afeganistão, em 2020. Desde então, nacionais desses países podem ser reconhecidos sem precisar provar, caso a caso, que sofreram perseguição. Em 2017, a Lei de Migração substituiu o antigo Estatuto do Estrangeiro, que tratava o tema como questão de segurança pública. No fim de 2025, o governo editou a nova Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia, que o representante da Agência da ONU para Refugiados (Acnur) no Brasil, Davide Torzilli, classificou como única no mundo.

“A lei federal muda o olhar do Estatuto do Estrangeiro, que não estava alinhado à Constituição de 1988, cujo artigo 5º diz que todos são iguais perante a lei, brasileiros e estrangeiros”, lembra Mona Perlingeiro.

Há um detalhe, porém, que o próprio relatório do OBMigra sublinha. A política migratória é responsabilidade da União, mas quase todos os serviços que um migrante usa no dia a dia (a escola dos filhos, o posto de saúde, a assistência social) são oferecidos por estados e municípios. A lei é federal. A acolhida é local.

Onde a política encosta na pessoa

No município, o retrato é outro. A Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) de 2024, do IBGE, perguntou às 5.570 prefeituras do país o que elas têm para atender imigrantes e refugiados. Apenas 1.077 (19,3%) declararam ter alguma política, plano ou programa sobre o tema. Só 98 (1,8%) têm um centro especializado de atendimento. Apenas 79 (1,4%) oferecem atendimento em outras línguas nos serviços públicos, e 172 (3,1%) desenvolvem alguma iniciativa contra a xenofobia.

São Paulo é a exceção. A cidade tem uma coordenação específica desde 2013, uma lei municipal de 2016 (a Lei 16.478) e um plano com metas divididas entre secretarias. Tem o CRAI, com equipe majoritariamente formada por imigrantes, e o programa Portas Abertas, que oferece aulas de português em mais de 20 escolas municipais. Tem também um Conselho Municipal de Imigrantes, eleito pelos próprios migrantes, que se reúne todo mês na prefeitura.

Mesmo assim, a coordenadora não esconde o limite. “Fazemos tudo o que podemos, mas a cidade é muito grande e ainda há gente que não conhece a política. Essa é a verdade”, diz Mona.

Ela define a coordenação como uma “secretaria meio”. Não é ali que se tira documento, tarefa da Polícia Federal, nem onde se libera o Bolsa Família, que passa pelos Centros de Referência de Assistência Social. O papel é orientar, articular e formar quem atende. Na prática, a prefeitura chega ao migrante por meio de outros servidores: o agente comunitário de saúde que identifica uma família sem acesso a nada, o professor que pede ajuda. “Eles chegam dizendo: esses alunos não abrem a boca. Será que é autismo? Como eu lido com isso?”, conta.

Há áreas em que nem essa articulação funciona bem. O diálogo com a habitação é “mais distante”, admite Mona, embora a moradia seja um dos problemas mais persistentes. Muitos imigrantes vivem em ocupações, não conhecem seus direitos e caem em golpes: fazem um depósito para alugar um imóvel e quem recebeu some com o dinheiro. E parte das travas, como a demora para emitir documentos, nem depende do município.

O próprio relatório do OBMigra chega à mesma conclusão e recomenda uma cooperação técnica e financeira mais clara entre União, estados e municípios para criar estruturas permanentes de atendimento. Enquanto isso não acontece, alguém ocupa o espaço.

Quem segura a ponta

A própria gestora reconhece de onde veio a política que hoje coordena. “O Brasil não começou a receber imigrantes em 2013. Havia população imigrante antes disso. Quem cuidava? A sociedade civil”, diz Mona. “Foi a pressão da sociedade civil que construiu a política pública.”

O Instituto Adus, em São Paulo, é uma dessas organizações. Oferece aulas de português, apoio para conseguir emprego, orientação sobre regularização migratória e atividades culturais, e faz a ponte com empresas. Para o diretor executivo, Luiz Henrique Amoêdo, o trabalho parte de uma distinção. “Receber alguém pode significar oferecer uma resposta imediata a uma necessidade. Integrar exige um processo mais longo, que envolve autonomia, participação e pertencimento naquela sociedade de acolhimento.”

Autonomia é a palavra que mais aparece na fala de Amoêdo. E ela tem sentido concreto. “O português não serve apenas para conseguir um emprego. Ele permite conversar com um médico, participar de uma reunião na escola dos filhos, entender um contrato, circular pela cidade e construir relações”, explica.

O pesquisador João Carlos Jarochinski Silva, da Universidade Federal de Roraima (UFRR), olha para a mesma palavra com desconfiança. Não pelo que ela significa no trabalho cotidiano das organizações, mas pelo uso que pode ganhar. Para ele, a noção de autonomia vem sendo associada a uma lógica de empreendedorismo, em que o indivíduo é o principal responsável pelo próprio sucesso ou fracasso.

“Essa abordagem pode deslocar a responsabilidade dos agentes estatais, que têm compromissos nacionais e internacionais de proteção”, afirma. “Em vez de questionar por que determinadas políticas não são acessíveis ou por que os direitos não se concretizam, passa-se a cobrar das próprias pessoas refugiadas a capacidade de encontrar soluções para essas limitações.”

O pesquisador vê dois riscos na parceria entre Estado e organizações. O primeiro é que as ONGs passem a oferecer, de forma permanente, serviços que deveriam ser públicos, e que a proteção fique dependente de projetos e financiamentos temporários. O segundo é a tutela: instituições que definem as necessidades e as prioridades enquanto as pessoas atendidas ficam numa posição passiva. Por trás dos dois, há uma ideia que ele considera ainda presente no país: a de que o migrante deve ver o atendimento como uma “dádiva” estatal, pela qual deve gratidão, e não como um direito.

Nesse ponto, o diretor do Adus e o pesquisador se aproximam mais do que parece. “Nosso objetivo não é falar por elas, mas contribuir para que tenham condições de construir os próprios caminhos”, diz Amoêdo. E a mudança que ele mais gostaria de ver no país é justamente a que Jarochinski cobra: “Gostaríamos que a integração deixasse de ser vista como responsabilidade apenas das organizações que trabalham diretamente com migração. Ela depende de políticas públicas, empresas, escolas, universidades, meios de comunicação e da sociedade.”

Mona, do lado do poder público, descreve a relação como parceria. Algumas ONGs recebem emendas parlamentares que passam pela coordenação, e ela acha que deveriam buscar mais esse caminho. “Nós somos um braço, um suporte legal delas”, resume. A frase é significativa: na descrição da própria gestora, é o Estado que apoia a sociedade civil, e não o contrário.

Afegãos: o teste do modelo

A chegada dos afegãos mostra, em escala reduzida, como esse arranjo funciona. Depois que o Talibã retomou o poder em Cabul, em agosto de 2021, o Brasil abriu duas portas. Uma pelo sistema de refúgio, que até o fim de 2025 reconheceu cerca de 1.450 afegãos sem exigir prova individual de perseguição. Outra por vistos humanitários: foram 11.791 emitidos entre 2021 e 2025, a maioria pelas embaixadas em Teerã, no Irã, e em Islamabade, no Paquistão.

A porta abriu antes de a casa estar pronta. Muitas famílias desembarcaram no Aeroporto Internacional de Guarulhos sem rede de apoio, sem dinheiro e sem lugar para morar, e passaram dias nas áreas do terminal. O governo reagiu em 2023, quando passou a vincular a emissão de vistos à capacidade comprovada de acolhimento de organizações da sociedade civil parceiras.

Dali nasceu o Programa Nacional de Acolhida Humanitária por Patrocínio Comunitário. Organizações credenciadas pelo Ministério da Justiça, muitas delas religiosas, assumem a recepção das famílias: moradia temporária, documentos, aulas de português, busca de emprego, acesso à escola e saúde. Até o fim de 2025, cinco organizações haviam oferecido cerca de 1.320 vagas, e 402 pessoas já tinham chegado, distribuídas por mais de 30 municípios em oito estados. Os primeiros resultados descritos pelo governo são positivos: crianças matriculadas, uso regular do SUS, vizinhos que ajudam, empregos conseguidos pela rede das próprias organizações.

O anuário Refúgio em Números foi além e cruzou a lista de municípios do programa com os dados da MUNIC. Em 22 das 35 cidades analisadas há ações organizadas pela sociedade civil. Mas só cinco têm legislação ou política migratória, três têm centro de referência para imigrantes e cinco oferecem atendimento multilíngue. Num índice de capacidade institucional criado pelos pesquisadores, apenas São Paulo atingiu a nota máxima. Dezoito cidades, mais da metade, ficaram na faixa de capacidade “muito baixa”.

A conclusão do estudo, assinado por pesquisadores do OBMigra e da Universidade de Brasília, é direta: nessas cidades, o acolhimento comunitário funciona como “mecanismo compensatório” das limitações do poder público. É, em linguagem técnica, o mesmo diagnóstico de Jarochinski.

O programa vem sendo expandido para sírios e haitianos. E nem todos ficam. Em 2025, o município de Oiapoque, no Amapá, foi o principal ponto de saída de afegãos do país, com 354 registros. O governo reconhece casos de pessoas que deixaram o Brasil por rotas irregulares rumo a outros países.

Emprego não é sinônimo de integração

Se há um terreno em que a autonomia parece avançar, é o trabalho. O número de migrantes com carteira assinada passou de 414,96 mil em 2025, alta de 54% em dois anos, segundo o OBMigra. São mais de 201 mil venezuelanos, 51,2 mil haitianos e 30,7 mil cubanos no mercado formal. Quase metade (43%) está na indústria, sobretudo nos frigoríficos do Sul. Entre os afegãos, os vínculos formais saíram de 74, em 2021, para 1.209.

Os mesmos dados mostram o outro lado. O relatório aponta que muitos imigrantes com ensino superior ocupam cargos de baixa qualificação e renda. Entre as trabalhadoras e os trabalhadores domésticos migrantes, 78,8% não tinham carteira assinada em 2024. No lançamento do estudo, o ministro do Trabalho, Luiz Marinho, resumiu o risco de levar migrantes para o interior sem qualificação: “Interiorizar com trabalho precário não resolve o problema, apenas o desloca”.

Para Jarochinski, o Brasil sempre pensou a integração de refugiados a partir do emprego, inclusive para atender a demandas do próprio mercado. O problema, diz, é que o emprego por si só não garante integração. “Há casos que demonstram que essas pessoas pertencem ao mundo do trabalho nas localidades, mas não compartilham o restante dessa sociedade, como o lazer e outros direitos, mantendo-se à margem.”

Uma das travas é o diploma. Custos, exigências de documentos e procedimentos complexos impedem que profissionais formados no exterior exerçam a profissão. Já existe isenção de taxa de revalidação para refugiados em situação de vulnerabilidade, e universidades como a Federal do Paraná têm experiências reconhecidas, mas a demanda supera a oferta. “Reconhecer a formação de uma pessoa migrante ou refugiada não é conceder-lhe um privilégio”, afirma o pesquisador.

No extremo da precariedade está o trabalho análogo à escravidão. Mona lembra que São Paulo tem um problema conhecido no setor têxtil, sobretudo no Brás. “Há muitos locais em que as pessoas trabalham sem documentação ou com o documento retido, são ameaçadas e, se faltam um dia, até para tratar da saúde, correm o risco de não receber”, descreve. Muitos têm medo de denunciar porque acham que podem ser deportados, como acontece nos Estados Unidos, e não sabem que a lei brasileira os protege. Às vezes, são coagidos por pessoas da própria nacionalidade.

A comissão municipal que trata do tema, a COMTRAE, ficou parada no último ano. Quando Mona assumiu, as reuniões estavam suspensas, e o Plano Municipal de Erradicação do Trabalho Escravo, escrito em 2015, não é monitorado desde 2018. As denúncias continuaram chegando, e o Ministério Público do Trabalho aciona a coordenação quase toda semana. Mas a prefeitura não tem hoje um dado consolidado sobre a situação na cidade. “Com um ou dois meses sem reunião você já perde o fio da meada”, diz a coordenadora, que promete retomar o plano e as reuniões. “Estamos voltando.”

A paz do dia a dia

Há uma última camada que nenhuma lei resolve sozinha. “O migrante que vem do Sul Global, de um país africano, é recebido de forma diferente do migrante que vem do Norte Global e é branco”, diz Mona. “Então é preciso combater a xenofobia, mas também o racismo.”

Jarochinski liga essa diferença à história do país: a valorização da imigração europeia no imaginário das elites, os relatos de racismo contra haitianos e africanos, e até venezuelanos que passaram a se perceber como pessoas negras a partir da discriminação que sofreram no caminho e no destino.

Para Amoêdo, o preconceito nasce em boa parte da distância. Quando há convivência, a pessoa deixa de ser “o refugiado” e passa a ser vista como colega, vizinha, professora, empreendedora. “A convivência não resolve sozinha a xenofobia, mas é uma ferramenta muito importante para construir respeito”, afirma. A paz, para ele, se mede em coisas pequenas: circular pela cidade sem medo, encontrar escola para os filhos, “falar com seu sotaque sem ser ridicularizada”.

O pesquisador concorda que conhecer o outro é essencial, mas faz uma ressalva. O contato entre grupos pode também reproduzir hierarquias e reforçar estereótipos. Para que ajude, precisa acontecer em condições de igualdade, e o poder público precisa se posicionar com clareza, inclusive tratando a xenofobia como crime a ser investigado. Ele também desconfia das histórias de superação que costumam ilustrar reportagens sobre refugiados. Quando o refugiado “que venceu na vida” vira modelo, diz, corre-se o risco de transformar a resiliência numa exigência e de esconder o que o Estado deixou de fazer.

No fim, as três vozes chegam a uma resposta parecida para a pergunta do início. Integrar não é tarefa só de quem chega, nem só das organizações que acolhem. É um processo compartilhado, que exige participação das próprias pessoas refugiadas, mas também políticas públicas consistentes e um Estado que cumpra os compromissos que assinou. O Brasil escreveu boa parte disso na lei. Falta levar para a ponta.

“O avanço que gostaríamos de ver é justamente esse”, diz Amoêdo. “Uma pessoa migrante ou refugiada não precisa provar o tempo inteiro que merece estar aqui.”

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