Publicado em Nueva Sociedad

Em um contexto de disputa inter hegemônica entre China e Estados Unidos, durante as primeiras décadas do século XXI, o país asiático se consolidou como um dos principais sócio comerciais de vários países da América Latina, assim como uma de suas principais fontes de investimento estrangeiro direto (ied) e de projetos de infraestrutura, orientados especialmente a atividades extrativistas e energéticas. O tipo de vínculo com a China está estreitamente ligado a matriz produtiva de cada país e envolve combates materiais e dicursivos entre diversos atores sociais.

A República Popular da China expandiu sua influência geoeconômica e geopolítica sobre a América Latina de maneira distintiva frente as potências ocidentais tradicionais, sob uma retórica de suposta simetria e vínculos “Sul-Sul”. Esse planejamento de “ascenso pacífico” ou de exercício de um “poder brando” (soft power) gerou na região intensos debates teóricos sobre seu significado para América Latina.

Em um mundo em transformação, depois da pandemia de covid-19, com os Estados Unidos cada vez mais dispostos a defender seus interesses mediante incursões bélicas e com o ascenso de governos de extrema direita na região, este artigo revisa os atuais vínculo entre China e América Latina.

O “Consenso de Beijing” como modelo de “poder brando”

Desde o começo do século XXI, os vínculos entre China e América Latina estão se estreitando a um ritmo acelerado. A estratégia bélica dos Estados Unidos no Oriente Médio, motivada pelo seu interesse no controle de hidrocarbonetos, relegou parcialmente seu tradicional olhar sobre a região, a que sempre considerou seu quintal. Sua influência na América Latina também se debilitou depois da IV Cúpula das América de 2005, reunida na cidade argentina de Mar del Plata, quando se produziu um rechaço a Área Livre de Comércio das América (ALCA) promovida pelos EUA. O ascenso de governos de signo progressistas ou com retóricas antiimperialistas habilitou a criação de instituições regionais como a Comunidade de Estados Latinoamericanos e Caribenhos (CELAC) e a União de Nações Sulamericanas (UNASUL), esta última hoje desativada. Estas novas articulações permitiram questionar o Consenso de Washington e avançar em tentativas de maior autonomia para os países da região [1]

De forma simultânea, a China foi consolidando relações com os países da região que, nos primeiros anos do século XXI, se basearam quase exclusivamente na complementariedade comercial. Com o tempo, esses vínculos evoluíram até a assinatura de associações estratégicas ou estratégicas integrais com vários países latinoamericanos, a criação de instância de diálogo como o Fórum China-Celac e a extensão da iniciativa da Franja y la Ruta para todo região [2].

Para além das diferenças subregionais e dos vínculos específicos que a China estabelece com cada país, é possível identificar uma característica distintiva das relações sino-latinoamericanas por cada década do século XXI. Poderíamos dizer que a primeira esteve marcada pela expansão dos laços sustentados principalmente pela complementariedade comercial. A segunda, diferentemente, se caracterizou pela consolidação de relações baseadas em investimentos, projetos de infraestrutura e uma relação política mais estável, assinalada por uma diplomacia extremamente ativa. A terceira se distingue pela incerteza geopolítica e geoeconômica, dado que a região se converteu em uma área de disputa entre as duas grandes potências, depois de um “regresso” dos EUA, que atua sob princípios inspirados na Doutrina Monroe que pareciam haver ficado no passado.

Durante as duas primeiras décadas do século XXI, a tensão sino-estadunidense parecia se manter um “estado latente”. Na terceira, o enfrentamente pelo domínio tecnológico e de recursos nas cadeias de suprimento volta a ser explícito e gera confrontos diretos. Neste contexto, o exercício de soft power chinês na região fica em mutação, adaptando-se às novas condições e desafios. De fato, durante cada um desses períodos (2008, 2016 e 2025), a China publicou um livro branco sobre sua política para América Latina e o Caribe que permite entender como a China percebe a região.

O primeiro livro branco se publicou em pleno apogeu do denominado “superciclo das commodities”, durante a expansão de sua relação comercial com a região. No documento, se esboçou a possibilidade de consolidar o vínculo sobre a base de complementariedade das economias e inclusive do interesse da China pela “riqueza natural” latinoamericana. Nesse momento, os fluxos de ied e financeiros eram exíguos e começaram a ser relevantes só a partir de 2010. Na primeira etapa, a ied se concentrou em poucos países e em hidrocaburetos, com uma presença secundária na mineração e algumas atividades de apoio financeiro e infraestrutura ferroviária [3].

O primeiro quinquênio da segunda década do século XXI mostrou um importante crescimento dos fluxos de ied e financeiros dirigidos a infraestrutura e projetos extrativos junto com vínculos diplomáticos de maior intensidae. Como destacam Eduardo Oviedo e Rubén Laufer [4], muitos laços bilaterais evoluíram de uma “relação associativa estratégica” a uma “relação associativa estratégica integra”. Em julho de 2014, durante a Cúpula dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), o presidente Xi Jinping anunciou o lançamento do Primeiro Plano de Ação Quinquenal para América Latina 2015-2019, denominado “1+3+6”: um plano, três motores (comércio, investimento e finanças) e seis áreas (energia e recursos naturais, infraestrutura, agricultura, manufaturas, inovação científica e tecnológica, e tecnologia da informação). Neste contexto, em janeiro de 2015, se celebrou a Primeira Reunião do Fóruns China-Celac em Beijing. Na leitura do Conselho Argentino para as Relações Internacionais (cari), China hierarquiza seus vínculos com a América Latina mediante associações estratégicas e integrais, que refletem a expasão sustentada de sua relação com a região [5].

Em meados da década de 2010, a China já não só se consolida como uma grande potência na esfera comercial, financeira e produtiva – reduzindo além disso brechas de influência em fóruns internacionais e poderio bélico com os Estados Unidos – senão também disputa primazia tecnológica nisso em inteligência artificial e energia [6].

Sobre a base de um relato particular acerca de seu papel global, a China apresenta sua política internacional apoiando-se nos “Cinco princípios de coexistência pacífica”: respeito mútuo a integridade territorial e a soberania, não agressão, não ingerência em assuntos internos, igualdade e benefício mútuo e coexistência pacífica. Até o final da década, incorpora também os princípios de uma “comunidade de destino comum para humanidade”, em linha com o pensamento de Xi Jinping. A partir dessa perspectiva, a China reiventa os tradicionais vínculos diplomáticos bilaterais entre potências e países do Sul Global, assim como entre potência e blocos regionais. Apresenta este processo como uma forma de exercício do poder brando ou soft power, em contraste com o imperialismo europeu do século XIX e o intervencionismo militar dos Estados Unidos durante o século XX.

O especialista em relações internacionais Javier Vadell [7] defende que, através de um conjunto de instrumentos associados ao poder brando – como os vínculos bilaterais com os diferentes países da América Latina, o Fórum China-Celac e a extensão da Iniciativa de la Franja e y la Ruta na região-, a China realiza dois movimentos simultâneos: por um lado, disputa a primazia hegemônica dentro das regras de governança global e, por outro lado, molda gradualmente novas formas ou mesmo um modelo de hegemonia alternativa.

Sem ensair aqui uma taxonomia das interpretações sobre os vínculos entre China e América Latina, é importante assinalar que, nos últimos anos, proliferaram na academia e na política visões que exaltam as virtudes desta relação e sua possível constribuição ao “desenvolvimento” dos países da região. Curiosamente, estas leituras partem de definições muito diferente do próprio conceito de “desenvolvimento”, mas convergem na ideia de que o caminho para ele passa, de maneira quase inevitável, por aprofundar os vínculos sino-latinoamericanos.

Entre estas posições podem encontrar diversas vertentas. Por um lado, a do analista argentino Jorge Castro, que destaca nas suas colunas jornalísticas as oportunidade que a expansão dos negócios com a China oferece a determinadas frações empresariais de cada país. Por outro, a dos economistas vinculados a Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal) [8] que, ainda reconhecendo um patrão comercial assimétrico em termos de valor agregado e os riscos de reprimarização do perfil exportador, pensam a relação com a China na chave de “oportunidades e desafios” e consideram a potência asiática o sócio econômico mais dinâmico para região. Também existem enfoques que, sem ignorar as assimetrias entre América Latina e China, veem neste vínculo uma oportunidade para configurar projetos regionais com maiores graus de autonomia política frente às formas tradicionais de dominação imperial [9].

Nesse contexto, a socióloga argentina Maristella Svamp observava que governo regionais de diferentes signos políticos e com propostas de modelos econômicos distintas entre si – incluídos de esquerda, “nacional-populares” e neoliberais de distintos matizes – vem promovimento, igualmente, a expansão de diferentes tipo de modelos extrativistas de grande escala. Esses modelos têm como consequência a estruturação de economicas de enclave e o aprofundamento das desigualdades ecológicodistributivas e a conflitividade ecoterritorial: tais seriam os contornos do “Consenso das Commodities” [10]. Como conceito em diálogo com essa perspectiva, temos proposto a conceitualização dos vínculos sino-latinoamericanos sob a categoria de “Consenso de Beijing” [11]. Sob esta categoria suprimos as posições de governos de diferentes signos ideológicos – como os já mencionados – que percebem a China como um sócio comercial e político chave, entendido como determinante para o desenvolvimento econômico e social dos seus países.

Em discussão com algumas leituras a partir das taxonomias das relações internacionais sobre vínculos sino-latinoamericanos [12], este conceito não se centra nos aspectos constitutivos das relações comerciais e dos fluxos de investimento – como as assimetrias em valor agregado, a concentração das exportações latinoamericanas em poucos produtos primário-extratitivistas de preços voláteis, a reprimarização do perfil produtivo e a orientação da ied para atividades extrativistas com importantes impactos socioambientais-. Mais bem, busca pôr o foco na forma em que se exerce uma relação assimétrica, que, embora “branda” e pacífica, constitui um projeto de certo setores que disputam o poder em cada país, em detrimento de amplo setores subalternos da população.

A categoria de “Consenso de Beijing” remete a uma forma sui generis, própria da China, de exercer vínculos bilaterais e com blocos de países. Suas características distinguem estas relações do imperialismo, sem mascarar sob um discurso de suposta simetria a possibilidade de todas as classes e atores sociais “ganhem” dentro de um patrão de vinculação (tal como apresentam os “Cinco princípios de coexistência pacífica” ou a “Comunidade de destino comum”).

Através desta categoria, pode-se visualizar que, embora a China não interfira em assuntos de política interna dos países, ela vincula as negociações de investimento ao seu papel como financiadora na região ou utiliza de maneira coercitiva seu peso como destino das exportações de cada economia. Além disso, limita ou impede a transferência tecnológica [13] ou aplica cláusulas de cross-default de forma explícita14 ou tácita15 em negociações de contratos ou financiamentos por parte de entidades vinculadas ao Estado. Outro traço distintivo é a flexibilidade, como capacidade de adaptação para estabelecer vínculos bilaterais pragmáticos com países, independentemente de sua orientação política.

O conceito de “Consenso de Beijing” é outra maneira de denominar e analisar a forma com a qual se exerce o denominado soft power na região. Não estabelece de maneira linear as mesmas características que o exercício de assimetrias das potências ocidentais, mas tampouco reduz a unidade de análise da economia política internacional ao Estado-nação até o ponto de negar as tensões entre classes sociais dentro de cada país. As potências sempre consensuam com atores sociais que detenham ou pretendam possuir o poder, e eles vão em detrimentos de outras classes sociais. Assim, o conceito de “Consenso de Beijing” permite visualizart que, enquato para um grupo empresarial local reduzidos, para os grupos que veem fragilizados seus direitos econômicos, sociais, culturais ou ambientais, esse exercício de poder não resulta tão brando. Destacam-se, em particular, os movimentos sociais e as comunidades indígenas que se veem prejudicadas pelo uso da água em projetos de mineração ou sofrem com os impactos na sua saúde, assim como os deslocamentos que implicam estas atividades e outros projetos de infraestrutura [16].

Rumo a um maior pragmatismo

Em pleno ápice do “Consenso de Beijing”, em meados da segunda década do século XXI já se havia feito evidente que o denominado superciclo de commodities havia se esgotado. Para além de continuar sendo um mercado atrativo para os produtos primário-extrativos da região, poderíamos dizer que a forma de exercício de poder brando na América Latina evolua, e possa mudar o próprio conceito de “Consenso de Beijing”. As relações comerciais continuam sendo muito dinâmicas e, de fato, a China se consolida como um dos primeiros destinos de exportação e oridem de importação de cada vez mais países da região. No entanto, algo distintivo deste segundo quinquênio é a expansão e diversificação da ied e do financimento de projetos.

Não se podem ignorar alguns elementos desse contexto: a consolidação da liderança de Xi Jinping, que havia iniciado seu mandato em março de 2013; uma mudança de signo político em vários países da região, com uma viragem ao neoliberalismo (com a chegada ao governo de Mauricio Macri na Argentina em dezembro de 2015 e de Michel Temer em Brasil, depois do processo de destituição de Dilma Rousseff); e o ínicio do primeiro governo de Donald Trump em janeiro de 2017, logo depois de um 2026 com uma campanha eleitoral que sempre teve como eixo os vínculos entre EUA e China.

Em um contexto de menor afinidade política entre vários países da região e a China, tentativas de alinhamento com as potências ocidentais e um menor preço das commodities, a relação volta a ser mais pragmática. Os governos latinoamericanos apresentam então os vínculos como “desideologizados” e Beijing encontra a forma de estabelecer relações funcionais para sua política internacional, seu abastecimento interno de matérias primas e a expasão de mercados para alguns dos seus produtos nos países da região.

Já na mencionada Cúpula do Fórum China-Celac em janeiro de 2015, Xi Jinping havia anunciado levar o stock de ied da China na região de 86 bilhões para 250 bilhões de dólares como meta em 2025, e implementar vários fundos de financiemento de cooperação, infraestrutura e agricultura [17].

Em 2016, a China publicou seu segundo livro branco para América Latina. Trata-se de um documento não só maior, mas também com maior densidsde política, que inclue mais dimensões para o vínculo com a região. Abarca dimensões sociais e culturais, e dedica mais espaço tanto a ciência e tecnologia como aos aspectos energéticos.

Depois da publicação deste documento, acentua-se a diversificação do destino da ied e dos fluxos financeiros. Esses, outrora concentrado quase exclusivamente em hidrocarbonetos, expandem-se a outro tipo de energias (solar, eólica, hidráulica de grande escala e anúncios de investimento no setor nuclear), como assim também para obrar de infraestrutura portuária, ferroviária e de rodovias (incluida a conectividade bioceânica) e uma orientação para alguns dos que hoje denominamos “minerais críticos para transição energética” [18]. Como assinala Mariano Treacy, a China consolidou seu domínio tecnológico em cadeias produtivas vinculadas à transição energética [19]. Isso explica seu interesse em investir “águas acima” nas cadeias de suprimentos vinculadas a esses setores, precocemente em relação as outras potências.

Em 2018, enquanto Trump já limitava suas importações globais, durante a Segunda Reunião Ministerial do Fórum China-Celac, Xi Jinping anunciava a inclusão da América Latina na iniciativa da Franja y la Ruta. Tal como explica Florencia Rubiolo, a China não obriga a aderir a iniciativa para brindar assistência financeira para infraestrutura, o que expressa uma forma de exercício de poder brando ou geração de consenso com setores dominantes dos países da região [20]. No entanto, os acordos se realizam de maneira bilateral com a China, pelo que a iniciativa não é um espaço multilateral e nem simétrico.

A hostilidade de alguns países da região para China não deveria nos fazer abandonar a categoria de “Consenso de Beijing”, se não simplesmente avaliar a flexibilidade da potência asiática para seguir sustentando e reiventando vínculos bilaterais com os países latinoamericanos, em um contexto de choque de narrativas no terreno global. Enquanto os Estados unidos nega a mudança climática, China, para além de suas contradições, implantou um discurso em termos de “civilização ecológica”. Os Estados Unidos é o país que corrói a legitimidade das intâncias de diplomacia multilateral, e a China aponta que quer conservá-las. Ao mesmo tempo, os EUA deram um passo além em suas incursões bélicas em outros países e atacam militarmente a Venezuela e o Irã.

Na América Latina, Washington reforça suas aproximações e sua coerção sobre cada país da região. China, por outro lado, parece aceitar resignar o dinamismo política que havia cobrado seu vínculo com a América Latina, mas não deixa de manter seus interesses (como os investimentos nos minerais críticos para a transição ecológica).

No final de 2025, a China publicou um terceiro livro branco para América Latina. Este parece ir, sem rodeios, na contracorrente da situação global. A China postula a necessidade de construir seus vínculos com a região sobre a base de quatro pilares: a iniciativa para o Desenvolvimento Global (idg), a Iniciativa para a Segurança Global (isg), a iniciativa para a Civilização Global (icg) e a iniaitiva para a Governança Global (igg). No livro, reivindica a ordem global multilareal e um compromisso pela resolução pacífica dos conflitos, ao tempo que repudia a guerra comercial e reivindica os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ods).

No contexto no qual os Estados Unidos decide atacar de maneira arbitrária outros países, a publicação deste novo livro branco chega um momento chave para a ordem internacional.

Como já dizíamos em 2022, o desafio para os setores populares da América Latina é ver se estas formas de poder brando realmente podem conseguir que os projetos de investimento – de capitais privados ou públicos ou com financiamento chinês – gerem instâncias de participação e empoderamento cidadão e mais direitos coletivos para o conjuntos da população. Ao contrário, só beneficiarão a grupos reduzidos pertencentes a elites locais, em uma América Latina na qual ascendem governo de ideologia neoliberal na economia e autoritários na política (como já ocorre em outros continentes) [21]. Depende, desde agora, dos próprios setores populares da articulação da luta por direitos coletivos e seu deslocamento a instâncias de negociação da política internacional.

• 1.Julián Kan (comp.): El No al ALCA diez años después. La cumbre de Mar del Plata y la integración latinoamericana reciente, La Crujía, Buenos Aires, 2015.
• 2.A. Slipak: «América Latina en la estrategia del dragón» en Nueva Sociedad edición digital, 2/2022, disponible en nuso.org.
• 3.M. Svampa y A. Slipak: «Amérique latine entre vieilles et nouvelles dépendances: le rôle de la Chine dans la dispute (inter)hégémonique» en Hérodote No 171, 2018/4.
• 4.E. Oviedo: «Las relaciones entre China y América Latina: una visión contextualizadora», Observatorio de la Política China, 2015; R. Laufer: «La asociación estratégica Argentina-China y la política de Beijing hacia América Latina» en Cuadernos del CEL No 7, 2019.
• 5.Carola Ramón-Berjano, Jorge Malena y Miguel Velloso: «El relacionamiento de China con América Latina y Argentina. Significado de la Alianza Estratégica Integral y de los Acuerdos Bilaterales», Documentos de Trabajo No 96, cari, 2015.
• 6.Luciano Bolinaga: China y el epicentro del Pacífico Norte, Teseo, Buenos Aires, 2013; Cecilia Rikap: Capitalism, Power and Innovation: Intellectual Monopoly Capitalism Uncovered, Routledge, Abingdon, 2021; Gustavo Girado: ¿Cómo lo hicieron los chinos? Algunas de las causas del gran desarrollo del gigante asiático, Astrea, Buenos Aires, 2015.
• 7.J. Vadell: «China y el poder blando relacional: el caso del fórum China-Celac» en Gabriel Merino, Lourdes Regueiro Bello y Wagner Tadeu Iglecias (coords.): China y el nuevo mapa del poder mundial. Una perspectiva desde América Latina, Clacso, Buenos Aires, 2022.
• 8.Osvaldo Rosales y Mikio Kuwayama: China y América Latina y Caribe. Hacia una relación económica y comercial estratégica, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2012.
• 9.Atilio Borón: América Latina en la geopolítica del imperialismo, Ediciones Luxemburg, Buenos Aires, 2012.
• 10.M. Svampa: «‘Consenso de los Commodities’ y lenguajes de valoración en América Latina» en Nueva Sociedad No 244, 3-4/2013, disponible en nuso.org.
• 11.A. Slipak: «América Latina y China: ¿cooperación Sur-Sur o ‘Consenso de Beijing’?» en Nueva Sociedad No 250, 3-4/2014, disponible en nuso.org; M. Svampa y A. Slipak: ob. cit.
• 12.Cintia Quiliconi y Mónica Vergara: «El despliegue de China en América Latina: debates desde la Economía Política Internacional Latinoamericana» en Desafíos vol. 37 No 1, 2024.
• 13.V. ejemplos en A. Slipak: «América Latina y China: ¿cooperación Sur-Sur o ‘Consenso de Beijing’?», cit.
• 14.Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN): «Represas sobre el río Santa Cruz», 2016, disponible en https://farn.org.ar/wp-content…
• 15.Siran Wang, Paulina Garzón y María Marta Di Paola: «Los vínculos entre América Latina y el Banco de Desarrollo de China», conferencia, FARN Argentina, 2022.
• 16.Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente (CICDHA): «China: derechos humanos y actividades empresariales en América Latina. Informe de mitad de período del Examen Periódico Universal de la República Popular de China», 2022.
• 17.C. Ramon-Berjano, J. Malena y M. Velloso: ob. cit.
• 18.A. Slipak: «Anatomía de la inversión extranjera directa en América Latina, incluyendo la inversión china», presentación, Transnational Institute, 2/3/2020, disponible en www.youtube.com/watch?v=y8xhjzz0a7c&list=pl6jrfkdlcgyxxnhreq40cfxhbk7qccg7y&index=19.
• 19.M. Treacy: «Geopolítica y estrategia de China para reforzar la resiliencia en la cadena de suministro de baterías de litio: un estudio de caso sobre las operaciones de Ganfeng Lithium en Argentina» en Miríada. Investigación en Ciencias Sociales vol. 17 No 21, 2025.
• 20.F. Rubiolo: «La cooperación asiática y América Latina: situación actual y perspectivas», Observatorio América Latina-Asia Pacífico, 7/4/2022.
• 21.A. Slipak: «América Latina en la estrategia del dragón», cit.